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同时，目前以事权配置主导央地关系改革的思路已然确立，从地方财力向事权的矢量化匹配即便难以全面实现，也多以转移支付等制度实现动态均衡，基本不存在先以财权配置为主导，再以事权配置跟进协同的空间。

[2]党的二十大报告单列一个部分对全过程人民民主进行了专题部署。[29]从制宪史上看，1949年的《共同纲领》有人民监察委员会的设置，监察委员会前被冠以人民二字，但彼时之监察机关从属于最高行政机关政务院，是最高国家行政机关内的一个部门，其地位、职能与现今的监察委员会实不可相提并论。

[53]由此确立人民代表大会制（第2条第2款）、人民对国家事务、经济和文化事业、社会事务进行全方位管理（第2条第3款）、对一切国家机关及工作人员进行监督（第27条第2款），其目的是塑造民主的人民性品格，筑牢人民民主的宪法体制。[39]参见王旭：《作为国家机构原则的民主集中制》，载《中国社会科学》2019年第8期。进言之，全过程并非只有过程、只靠过程，而是时空维度下广义之全过程，是主体、程序、客体的有机统一和高度概括。这两项制度旨在解决特定区域人民的民主自治问题。全过程人民民主揭示人民政权的归属，引导基本权利的建构，规约国家权力的配置，俨然成为勾连政权、人权与治权之宪制结构与核心元素的枢纽。

宪法序言第十自然段阐明中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，作为中国政治制度体系的权力正当性来源机制，人民政协制度在宪法体制中的地位就此得以明确。[21]人民民主的意义即在于，通过国家制度体系的建构，确保人民在经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域，能够真实有效地参与民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，从而实现其选举权、决策权、参与权、表达权和监督权。此类事项与作为地方性法规制定范围的地方性事务关系密切。

[34]参见前注[5]，乔晓阳主编书，第250页。其二，地方特色作为标准的精准性，与其说源于自身的明确性，毋宁说源于所规制事项的鲜明地域性，因而其难以独立作为判断地方性事务的直接标准。如蔡定剑将重大事项归纳为：保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行。[49]参见前注[28]，刘雁鹏文，第26-27页。

根据中国特色社会主义法治和民主集中制原则以及《立法法》第8条的规定，中央事权具有根本性，[74]因此关乎全国的重要立法事项以及难以明确划定由某一个或某一级地方拥有的跨大区立法事项均应由中央保留。[57]申言之，纯粹地方事权与针对自主性立法的地方性事务之间关系密切，中央委托事权则因执行性立法的面向而与地方性事务相对疏离。

其二，从体系视角看，第107条前两款均采用某级人民政府管理本行政区域内的行政工作的基本句式，这说明两点：一是第1款所列事项均属行政工作，各类事业系行政工作下位概念。不过，仅通过不抵触直接界定地方性事务困境重重。[44]参见前注[40]，夏德峰文，第17页。2015年印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（中办发〔2015〕21号）明确：将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。

（二）《宪法》第107条地方政府职权中的本行政区域内的行政工作学界常将地方性事务的根本法基础解读为《宪法》第107条第1款的本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作。地方特色标准还面临其他困境。随着2000年《立法法》全面回应了前述问题，地方性事务终于作为专门的法律术语出现。最后，省市两级地方性事务的细分在本质上属于省以下事权划分的宏观范畴，而作为财政事权和支出责任划分改革最新成果的2022年20号文对省以下事权划分议题的先期介入，则主要从考量因素、初步范围、一般原则等方面在一定程度上为省以下财政事权与支出责任划分→省以下事权宏观配置→省市两级‘地方性事务界分的分→总→分逻辑的展开提供了间接的方向性支撑。

影响范围标准的主要困境在于，与我国单一制或者说中央权威型国家体制相冲突。其三，地方特色与前述重要程度、影响范围等标准存在一定的适用张力。

不过在中国现行体制下，地方专属立法的空间实际上是不存在的。2022年上半年，福建、河南、河北三省人大常委会先后制定《餐饮服务从业人员佩戴口罩规定》。

因此，《宪法》第100条仅能在一定程度上辅助廓清地方性事务的最外围边界，对其具体内涵的剖析尚需其他条款的体系性支撑。地方性进路主要涉及重要程度、影响范围、财权与事权相统一、地方特色等标准，任一标准单独适用都存在缺陷，应通过综合适用动态互补、扬长避短。因此，明确地方性事务的规范内涵有助于备案审查机关对立法权限作出科学判断，确保备案审查工作扎实稳妥推进。《党政机关公文处理工作条例》第8条规定，决定适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。[21]但有学者提出质疑，认为这样容易造成中央立法在某些事项上的虚置与空缺，导致地方在一些亟需以地方立法形式加以调整的事项上的不作为难作为或乱作为。其三，不抵触作为三类地方性法规共同遵循的一般原则，难以精准勾勒专属于自主性地方性法规的地方性事务内涵。

综上，财权与事权相统一标准已丧失直接左右事权纵向配置的决定性功能，应予剔除。参见前注[11]，孙波等文，第24页。

[35]通过地方特色理解地方性事务应注意三个问题。而对第104条规定的具体职权范围的厘定，可借助第107条地方各级政府职权的总范围作为辅助标准，发挥第107条相对于第104条更明确的类型化列举的优势。

[82]二是法规、规章、司法解释之外的规范性文件。[80]《全国人民代表大会内务司法委员会关于第十一届全国人民代表大会第四次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》，2011年10月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过。

[41]参见肖梦琪：《地方权力清单法律属性之探究——以地区样本之微观结构比较为视角》，载《四川行政学院学报》2017年第3期，第39页。[83]虽然党的十八届四中全会明确提出禁止地方制发带有立法性质的文件，但实际上地方立法并没能够减少红头文件的制发[84]。[11]参见叶必丰：《论地方事务》，载《行政法学研究》2018年第1期。综上，根据《宪法》第105条地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关的定性，《宪法》第89条和第107条这两个条文是关于中央和地方行政权的划分，同时它也必然影响到中央和地方在行政立法中的职权划分[61]。

其一，学界对不抵触的内涵莫衷一是，[53]严重影响对地方性事务内涵的剖析。鉴于《立法法》第8条对重要程度的认可、近年央地财政事权和支出责任划分改革文件对影响范围的关注以及地方特色至少在强地域性立法事项中的精准判断优势，这三个标准均应进入综合的范畴。

[22]二是影响范围标准，主张地方立法仅作用于一般属于纯地方性或私人性的事项范围，其适用主体和效力范围都不会超出特定的地方[23]，具有鲜明的公共产品层次论色彩。听众是立法修辞的中心。

其次，根据功能适当理论，较之县级以上地方各级人民政府职权，县级以上地方各级权力机关职权的重大事项在表述上更具根本性，《宪法》第107条未将政治列举为县级以上地方各级政府职权就是典型佐证，并且县级以上地方各级权力机关职权在本级政权的运行过程中更具根本性，即在更高的层面上兜底性地行使本级地方各类事权。[39]2009年出台的《吉林省高句丽王城、王陵及贵族墓葬保护管理条例》是省级立法，不过当时通化市尚无立法权，因而避免了立法权的配置困境。

……未经严格的立法程序，成之匆忙。一方面，在通过完善《立法法》从而有针对性、技术性地回应具体立法争议的基础上，适时制定《中央与地方关系法》，以统领央地关系全局并提供基本原则与框架，就央地立法权配置这一地方性事务的上位议题与《立法法》形成彼此交叉、互为支撑、有机协同的核心规范体系。第三，不能将地方性事务直接等同于《宪法》第104条规定的地方人大管辖权。三个标准出场的理论排序如下。

第二，科学运用重要程度、影响范围和地方特色，勾勒地方性的基本轮廓。1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）和1982年《宪法》，将地方性法规的制定权下放至省级，[3]但地方立法权仍显单薄。

可见，样本和工具的不确定性是实践分析进路的最大挑战。经前述环节的甄别后，若特定事项需采用地方性法规这一规制形式，则可基本确认其地方性事务身份。

传统研究进路多为单一的静态标准，利用央地财政事权配置、政府职权划分或权力清单、三定方案等相关政策工具界定地方性事务，面临法治色彩淡薄、立法与行政事权混淆、标准的科学性和针对性不足、单一标准的固有缺陷难以规避等困境。[8]代表性观点，参见汤葆青：《德国的地方事务治理及其对我国的启示》，载《德国研究》2020年第4期，第16页。